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Ministerio de Economía y Finanzas

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Marc Robinson: Desafíos para Uruguay en su gestión presupuestal

Charla en el MEF

Del 25 al 29 de marzo Marc Robinson–uno de los principales expertos en gestión financiera pública, presupuesto por desempeño y política fiscal– trabajó junto con el MEF y OPP, con apoyo del BID, en el análisis de las transformaciones realizadas en la gestión presupuestal y las mejoras que podrían implementarse en el próximo presupuesto. (8-04-2019)

Robinson, quien estuvo en Uruguay con apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), resumió los principales desafíos internacionales del presupuesto por desempeño, con particular referencia a la reforma presupuestaria en curso en Uruguay.

Considerando su evolución histórica, ¿cuáles son los desafíos actuales del presupuesto por desempeño?

Puede parecer extraño, pero el principal desafío es hacerlo útil para el presupuesto. A pesar de que el término “presupuesto por desempeño” -también conocido como “presupuesto por resultados”- es ampliamente utilizado, los llamados sistemas de presupuesto por desempeño en la mayoría de los países han estado principalmente dirigidos a la gestión por desempeño más que a mejorar el presupuesto.

En otras palabras, su principal objetivo ha sido alentar y presionar a los organismos ejecutores a entregar mejores resultados y productos. Esto es un objetivo importante. Pero para el presupuesto, lo que la gestión por desempeño necesita entregar es una herramienta que ayude a priorizar mejor los gastos. Esto implica una herramienta que ayude a decidir qué áreas de gasto generan el mayor “valor por dinero” (y por ende deben financiarse) y, como contrapartida, qué áreas de gasto deben ser reducidas o eliminadas. En jerga económica, el presupuesto por desempeño necesita ser un instrumento para mejorar la eficiencia de la asignación. Cuando el presupuesto por programas (la forma más importante de presupuesto por desempeño) fue desarrollado originalmente en la década de 1960, fue concebido primordialmente como una herramienta para mejorar la eficiencia de la asignación. Pero de alguna manera esto se perdió cuando cobró fuerza la segunda ola de presupuesto por desempeño en las décadas de 1990 y 2000. Con lo cual el principal desafío es alcanzar el potencial del presupuesto por desempeño como herramienta para mejorar el presupuesto, para mejorar la asignación de recursos. Esto significa hacer a los programas y a la información sobre el desempeño de los programas (indicadores y evaluación) realmente útiles para las decisiones sobre dónde es mejor gastar los limitados recursos públicos. Como parte de esto, el presupuesto por desempeño debe conectarse con un ejercicio sistemático de revisión del gasto.

¿Qué puede esperarse alcanzar (y qué no) con el presupuesto por desempeño?

El presupuesto por desempeño no es una cura mágica para todos los problemas de sistemas de presupuesto disfuncionales. Uno de los mayores problemas de muchos sistemas de presupuesto es el grado de rigidez intrínseca –su incapacidad de reasignar recursos, o reducir el gasto–, porque demasiado del mismo es protegido. Las asignaciones para los Ministerios son excesivamente protegidas. El empleo público es excesivamente protegido, etc. En particular hay categorías del gasto protegidas como “asignaciones” o incluso peor, garantías constitucionales.

Aun más, en países con un marco particularmente pobre de gobernanza y corrupción, los políticos y los gobiernos están esencialmente desinteresados de cuán bien se desempeña el gobierno.

El presupuesto por desempeño no es una cura para este tipo de problemas. Solo funcionará si se combina con una reforma sustancialmente amplia del sistema presupuestario en su conjunto. Y solo funcionará si un país está gobernado razonablemente bien y tiene un liderazgo político que realmente se preocupa de que el sector público asigne valor por dinero.

¿Qué países representan buenas prácticas de presupuesto por desempeño y cuáles son sus factores críticos de éxito?

Esta es una pregunta difícil. Necesitamos diferenciar entre dos temas. El primero es el grado en que el desempeño realmente impacta en la decisión presupuestaria. El segundo es el diseño técnico del sistema de presupuesto por desempeño.

Un país que realmente me interesa es Francia. En términos del diseño técnico de su sistema de presupuesto por desempeño (que se introdujo principalmente entre 2001 y 2005) lo han hecho muy bien. En términos del uso efectivo de dicho sistema para mejorar la asignación de recursos, no tan bien. Pero esto es fundamentalmente porque su sistema de presupuesto, y de hecho todo su sistema de gestión pública, está lleno de rigideces. El gobierno actual está genuinamente buscando una reforma de la gestión pública y ampliar la flexibilidad de los recursos. Creo que en este contexto Francia encontrará que su inversión pasada en el desarrollo de un sistema de presupuesto por desempeño bien diseñado generará crecientes beneficios en el futuro.

Por otra parte, creo que hay que mirar algunos de los países anglosajones como ejemplos de países en los que las consideraciones de desempeño han tenido un efecto más tangible en las decisiones de presupuesto. Canadá, Australia, Nueva Zelanda y el Reino Unido en particular.

¿Cuál es su evaluación sobre la mejora de los procesos presupuestarios de Uruguay de los últimos años?

Desde la realización de reformas importantes alrededor de 2005, Uruguay ha avanzado mucho en la reforma presupuestaria. El presupuesto se estructura ahora de tal manera de integrar más efectivamente respeto por la disciplina fiscal agregada –en otras palabras, tener en cuenta de manera más sistemática los límites al gasto impuestos por la necesidad de mantener los déficits y la deuda bajo control–. El proceso de preparación del presupuesto ahora se estructura en principio alrededor del reconocimiento explícito del espacio fiscal disponible. Sin embargo, el problema continúa siendo que el sistema de presupuesto, y de manera más general, las finanzas públicas, son excesivamente rígidas, lo que es un desafío para asegurar la sostenibilidad fiscal, no obstante el foco en el espacio fiscal. Por varios años los déficit estructurales han sido la norma. El sistema es aún muy incrementalista, y no tiene suficiente capacidad para auscultar el gasto público y asegurarse que el dinero no se gaste en áreas que son de baja prioridad o que no están funcionando. La reforma de esto es precisamente el desafío para los actores clave de Uruguay.

¿Cuáles son sus recomendaciones para alcanzar una mejor conexión en Uruguay entre las asignaciones presupuestarias y los resultados de desempeño?

Una primera recomendación es mejorar la conceptualización, medición y proyección del espacio fiscal disponible, y para ello es necesario definir adecuadamente la línea de base del presupuesto evitando replicar el gasto anterior.

Segundo, crear un proceso más formal y riguroso para la revisión de nuevas propuestas de gasto de los organismos ejecutores durante el proceso de preparación del presupuesto.

Tercero (y esto tomará unos años alcanzarlo), desarrollar la capacidad de realizar revisiones de gasto de manera de identificar posibles ahorros en los gastos de la línea de base. Todo esto es importante porque las circunstancias fiscales del país son más difíciles actualmente y el espacio fiscal (de existir) es limitado.

Cuarto, también será importante asegurarse que el sistema de presupuesto por desempeño que se viene tratando de introducir en los últimos años esté bien diseñado y funcione. En este aspecto, hay algunas dificultades con la manera en que los programas están actualmente definidos, y se necesita trabajar en mejorar los indicadores. Todo esto tomará algunos años. Pero de alcanzarse, significará una importante contribución en la mejora del presupuesto de Uruguay.

 

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